行初机构专家指出: 自持土地、校舍不应成为民办学校设立的必要条件

2017年09月27日  新浪资讯

截止2016年底,我国已有民办学校17.1万所,各级各类民办学校总占地面积达到10.92亿平方米,总校舍建筑面积5.61亿平方米。

面对国内民办教育行业如此庞大的重资产规模,随着新《中华人民共和国民办教育促进法》及相关配套政策文件出台,业界专家共同思考着一个重要问题:为更好地实现“鼓励社会力量兴办教育,促进民办教育健康发展”的目标,充分落实“放宽办学准入条件、拓宽办学筹资渠道”的国家要求,各地行政机关是否还应将学校必须自持相应的土地、校舍作为民办学校设置的必要条件?

对此问题,国内教育法律专家、上海行初教育服务机构创始人、上海行仕律师事务所首席业务顾问李春光律师表示,允许民办学校以非自持土地、校舍办学在理论及实践层面均具备可行性。李春光指出,作为公益事业的民办教育,虽然不能完全按照市场化经营管理,但是最大限度的降低准入门槛,允许民办学校以非自持土地、校舍办学,让民办学校能够集中资金、力量发展学校品牌、增强师资、规范管理,能有效促进民办教育良性、繁荣发展。

上海行初教育服务机构不动产部主任朱少坤则建议,各地行政机关可以通过明确规定的方式,允许民办学校以非自持土地、校舍办学,从而为国内民办学校轻资产化发展扫清法律障碍,更好地促进我国民办教育的可持续运营和健康发展。

行初机构创始人李春光指出,针对不同办学规模、办学层次,目前国内各地对设立民办学校自持土地、校舍的要求,大致可分为三类:

第一类,均要求按招生规模拥有产权的校舍和场地。如《大连市民办教育学校设置规定》、《青岛市教育局民办学校设置规定》,要求小学、普通初中、高中和中等职业学校均需拥有自持产权的校舍和场地。

第二类,按办学层次区分对待。如《白银市教育局关于进一步规范民办学校(机构)审批管理的通知》明确规定对于民办普通中学、小学学校举办者自行建设校舍有困难的,允许租借,而对于民办学历中等职业学校规定须有与办学规模和专业设置相适应的独立校园和设施,并未明确规定允许租赁。

第三类,学校扩建时可部分租赁。如《关于印发黑龙江省各类民办教育机构设置标准的通知》规定民办中小学亦或民办中等职业学校因办学规模扩大,举办者扩建校舍有困难的,允许租借部分校舍,但租借部分不得超过校舍总面积的三分之一,租借期限不少于一个办学周期。

李春光认为,上述规定中,无论“一刀切”的要求自持还是一定程度的允许租赁,其目的均在于保证民办学校的可持续运营,亦为了保证学生的受教育权得到有效保障,在历史发展层面具有着积极的意义。但基于“民办教育也面临许多制约发展的问题和困难”的现状,这样的规定显然存在着严重的缺陷,即:难以充分利用社会资源和有效增加教育服务供给,与国家鼓励民间资本参与兴办学校、教学项目投资之目的相背离。

根据国家层面相关法律、法规及规范性文件的规定,结合规定背后的立法背景、目的及内在逻辑,针对当前市场发展趋势,行初机构创始人李春光认为:事实上,今后各地行政机关不应再将自持土地、校舍作为民办学校设立的必要条件。就这一结论的合法性及合理性,李春光进一步作了具体分析。

他指出,首先,允许民办学校不自持相应的土地、校舍,符合教育法制要求。国家层面对于设置学校所涉及土地及校舍规定的历史文件,可以梳理出以下要点:

《中华人民共和国教育法》第二十七条规定:设立学校及其他教育机构,必须具备下列基本条件:(一)有组织机构和章程;(二)有合格的教师;(三)有符合规定标准的教学场所及设施、设备等;(四)有必备的办学资金和稳定的经费来源。

《普通高等学校设置暂行条例》(1986年12月15日发布)第八条规定:“设置普通高等学校,须有与学校的学科门类和规模相适应的土地和校舍,保证教学、生活、体育锻炼及学校长远发展的需要,普通高等学校的占地面积及校舍建筑面积,参照国家规定的一般高等学校校舍规划面积的定额核算。”

《独立学院设置与管理办法》(2008年2月22日发布)第八条规定:“参与举办独立学院的社会组织,应当具有法人资格。注册资金不低于5000万元,总资产不少于3亿元,净资产不少于1.2亿元,资产负债率低于60%。参与举办独立学院的个人,应当具有政治权利和完全民事行为能力。个人总资产不低于3亿元,其中货币资金不少于1.2亿元。”以及第十八条“申请筹设独立学院,须提交下列材料……其中包括不少于500亩的国有土地使用证或国有土地建设用地规划许可证”。

《高等职业学校设置标准(暂行)》(2000年3月15日发布)第三条规定:“设置高等职业学校,须有与学校的学科门类、规模相适应的土地和校舍,以保证教学、实践环节和师生生活、体育锻炼与学校长远发展的需要。建校初期,生均教学、实验、行政用房建筑面积不得低于20平方米;校园占地面积一般应在150亩左右”。 

《民办高等学校办学管理若干规定》(2007年2月10日施行)第七条规定 “民办高校的资产必须于批准设立之日起1年内过户到学校名下。本规定下发前资产未过户到学校名下的,自本规定下发之日起1年内完成过户工作。”

《中等职业学校设置标准》(2010年7月6日公布)第八条规定:“应有与办学规模和专业设置相适应的校园、校舍和设施。校园占地面积(不含教职工宿舍和相对独立的附属机构):新建学校的建设规划总用地不少于40000平方米;生均用地面积指标不少于33平方米。校舍建筑面积(不含教职工宿舍和相对独立的附属机构):新建学校建筑规划面积不少于24000平方米;生均校舍建筑面积指标不少20平方米。体育用地:应有200米以上环型跑道的田径场,有满足教学和体育活动需要的其他设施和场地,符合《学校体育工作条例》的基本要求。卫生保健、校园安全机构健全,教学、生活设施设备符合《学校卫生工作条例》的基本要求,校园安全有保障。

《城市普通中小学校校舍建设标准》(2002年7月1日施行)第十一条规定:“城市普通中小学校校舍建筑面积指标分规划指标和基本指标两部分。学校若分期建设,首期建成校舍的建筑面积不应低于基本指标的规定。”

《农村普通中小学校建设标准》(2008年9月3日公布)第九条规定:“农村普通中小学校校舍建筑面积指标分规划指标和基本指标。新建学校应按规划指标进行校园总体规划,首期建设的校舍建筑面积不应低于基本指标的规定。”

《幼儿园管理条例》第八条规定:“举办幼儿园必须具有与保育、教育的要求相适应的园舍和设施。幼儿园的园舍和设施必须符合国家的卫生标准和安全标准。”

《中华人民共和国民办教育促进法》第十三条规定:“申请筹设民办学校,举办者应当向审批机关提交下列材料……资产来源、资金数额及有效证明文件,并载明产权”。

行初机构创始人李春光表示,从上述规定可以看出:无论高校、中职、中小学或是幼儿园的设置、举办乃至建设,对土地或校舍均有相应的要求,其立法目的在于保证教学、实践环节和师生生活、体育锻炼与学校长远发展的需要。但纵观所有规定,均没有明确要求民办学校乃至学校设置、举办所需要土地或校舍必须登记在学校的名下,既有学校自持办学所用的土地或校舍。

李春光认为,设置、设立学校以及学校的建设标准对土地或校舍的要求,只能理解为系学校运行所必须满足的土地或校舍的使用标准要求,而不应是登记在学校名下有学校的持有标准要求。

同时,民办学校举办者既然可用土地、校舍等不动产之外的资金设立学校,当然也就意味着可以租赁符合条件的土地、房产用于办学。至于《民办高等学校办学管理若干规定》第七条的规定,李春光认为,其立法原意是,如果举办者是以自有的不动产形式投资办学的,则应根据法律规定于批准设立之日起1年内将举办人名下的不动产过户至学校名下,成为学校的自有资产,方才视为出资义务履行完毕。如果举办人是以现金或者其他形式投资办学的,则不存在将不动产过户至学校名下的说法。

其次,允许民办学校不自持相应的土地、校舍符合公司法制要求。

新《中华人民共和国民办教育促进法》第十九条规定:“营利性民办学校的举办者可以取得办学收益,学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定处理。”

《工商总局教育部关于营利性民办学校名称登记管理有关工作的通知》第一条规定:“民办学校应当按照《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国民办教育促进法》有关规定,登记为有限责任公司或者股份有限公司。”

而《中华人民共和国公司法》第二十七条规定:“股东可以用货币出资,也可以用实物、知识产权、土地使用权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产作价出资;但是,法律、行政法规规定不得作为出资的财产除外。”

这也就意味营利性学校举办者不以土地或校舍作为出资,其所举办的学校没有自持的土地或校舍,亦符合公司法的相关规定。

再次,允许民办学校不自持相应的土地、校舍符合“鼓励和吸引社会资金进入教育领域”的政策期待。

李春光说,从国家政策上看,《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》明确要求放宽办学准入条件:社会力量投入教育,只要是不属于法律法规禁止进入以及不损害第三方利益、社会公共利益、国家安全的领域,政府不得限制。政府制定准入负面清单,列出禁止和限制的办学行为。

同时,该意见还要求:各地要重新梳理民办学校准入条件和程序,进一步简政放权,吸引更多的社会资源进入教育领域,允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利。

综上,李春光认为,允许民办学校不自持土地、校舍,减少重资产持有,系政府放宽办学准入条件,吸引社会力量办学的重要途径,亦是促进民办教育发展的重要举措。

对这一问题,行初机构不动产部主任朱绍坤也指出,事实上,允许民办学校不自持相应的土地、校舍,也是符合“保障民办学校举办者的合法权益”的修法目标的。

《中华人民共和国民办教育促进法》第五十九条第二款规定:“非营利性民办学校清偿上述债务后的剩余财产继续用于其他非营利性学校办学;营利性民办学校清偿上述债务后的剩余财产,依照公司法的有关规定处理。”

《中华人民共和国民法总则》第九十五条规定:“为公益目的成立的非营利法人终止时,不得向出资人、设立人或者会员分配剩余财产。剩余财产应当按照法人章程的规定或者权力机构的决议用于公益目的;无法按照法人章程的规定或者权力机构的决议处理的,由主管机关主持转给宗旨相同或者相近的法人,并向社会公告。”

​朱绍坤说,不难看到,无论是新《民办教育促进法》还是刚颁布的《民法总则》,都对非营利法人终止后的财产处置有了不同以往的特别规定,即举办者、设立人或出资人都将丧失对剩余财产的分配权利。在这样的背景下,要想吸引到更多、更强的社会力量参与民办学校举办尤其是非营利性民办学校的举办,无疑需要行政机关大幅降低举办者进入民办教育的门槛,大幅降低民办学校的开设条件。

行初机构创始人李春光表示,轻资产运营是以价值为驱动的资本战略,是网络时代与知识经济时代的背景下企业战略的新结构。轻资产运营模式自从上世纪80年代麦肯锡管理咨询公司提出以来,受到全球企业的青睐。近些年来,随着产业结构优化升级和经济发展方式的转变,我国许多行业采用了此模式,并取得了良好的运营效果。

近年来,众多民办学校采用“轻资产”模式大规模崛起。例如,1996年在大连开办的枫叶教育,目前已在全国11个城市开设了46所学校,成为国内在校生最多的国际学校,并于2014年在香港上市。枫叶教育在异地扩张时,除了自建学校,更多选择轻资产模式,也就是与地方政府及开发商合作,由地方政府和开发商提供土地和校舍,让设立民办学校真正实现了“拎包入住”。

由此可见,在经济迅猛发展的当下,民办学校“变轻”不仅仅是一种选择,也是一种必然。在轻资产模式中,行政机关和举办者只需关注民办学校如何紧紧抓住自己的品牌、管理、师资等核心要素,而对于非核心要素,如校舍、场地等固定资产的自持,则无必要采取硬性的或过高的要求。

事实上,记者了解到,这不仅是上海行初教育服务机构专家的观点,如今,也正在成为我国民办教育业界不少专家学者的共同呼声。

分享到:
保存  |  打印  |  关闭